SPECIALE LA NUOVA PAC

Dall'Health Check alle prospettive finanziarie dell'Unione Europea
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Il punto sulla Pac

L’accordo politico sull’health check del 20 novembre 2008 e la pubblicazione dei relativi atti normativi (Regg. Ce n. 72/2009, n. 73/2009 e n. 74/2009 del 31 gennaio 2009 e successivi regolamenti applicativi) hanno disegnato il sostegno e le norme della Pac fino al 2013.
Gli agricoltori potranno quindi avere un quadro di regole certe fino al 2013, ma la Pac è e rimane un cantiere sempre aperto.
Dal 2000 ad oggi si sono susseguite ben tre riforme: Agenda 2000, la riforma Fischler e l’health check. Queste riforme hanno rinnovato profondamente la Pac, segnando un taglio netto con il passato, sia negli obiettivi che negli strumenti.

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Le novità dell’health check

La verifica dello stato di salute della Pac, nota come health check, ha preso avvio il 20 novembre 2007, quando è stata pubblicata la Comunicazione della Commissione europea “In preparazione alla valutazione dello stato di salute della Pac riformata”.
Il percorso dell’health check è proseguito con le proposte legislative del 20 maggio 2008, per giungere poi all’accordo politico del 20 novembre 2008. Il 31 gennaio 2009 sono stati pubblicati i relativi regolamenti. Con le decisioni sull’health check è stata disegnata la Pac fino al 2013.
Le novità sono molte ma rimane confermato l’impianto della riforma Fischler: disaccoppiamento totale del sostegno, smantellamento degli interventi di mercato (set aside, quote latte, regimi di intervento), modulazione più forte che consentirà di spostare risorse allo sviluppo rurale.

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Decisioni nazionali

Entro il 1° agosto 2009, gli Stati membri dovevano comunicare alla Commissione europea le decisioni nazionali sull’applicazione dell’health check, secondo quanto previsto dal Reg. Ce 73/2009.
Le scelte dell’Italia sono giunte dopo la Conferenza Stato-Regioni del 29 luglio 2009, con molte conferme ed alcune sorprese.
Si tratta di decisioni molto importanti perché completano le norme della Pac per un periodo di quattro anni, dal 2010 al 2013. Dopo queste novità, il quadro della Pac è totalmente fissato e non dovrebbe più cambiare fino al 2013.

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Art. 68, sostegno specifico

L’Italia ha deciso di applicare il sostegno specifico, previsto dall’articolo 68 del Reg. Ce 73/2009 per il periodo 2010-2013.
L’articolo 68 è considerato da molti analisti una continuazione dell’articolo 69 del Reg. Ce 1782/2003. Questa interpretazione non è del tutto corretta. Infatti, l’articolo 68 non è una semplice continuazione dell’articolo 69, ma una nuova forma di sostegno, che – come abbiamo già detto – il Reg. Ce 73/2009 denomina sostegno specifico.
Secondo la Commissione europea, il sostegno specifico deve permettere agli Stati membri di affrontare problemi di carattere ambientale e migliorare la qualità e la commercializzazione dei prodotti agricoli. Questo tipo di aiuti potrebbe servire anche ad attenuare le conseguenze della progressiva soppressione delle quote latte e del disaccoppiamento del sostegno in settori particolarmente sensibili. Data, inoltre, la crescente importanza di una gestione efficace dei rischi, la Commissione ha ritenuto che occorresse dare agli Stati membri la facoltà di concedere contributi finanziari per i premi versati dagli agricoltori per l’assicurazione del raccolto e compensazioni finanziarie per determinate perdite economiche subite in caso di malattie degli animali o delle piante.

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Il regime di pagamento unico

Il cuore della riforma Fischler e dell’health check è il disaccoppiamento, ossia la sostituzione dei pagamenti accoppiati ad una determinata produzione con un pagamento indipendente dalla produzione. In tal modo, il sostegno viene spostato dai prodotti ai produttori, allo scopo di allontanare le distorsioni di mercato causate dalla vecchia impostazione politica e di tutelare il reddito degli agricoltori che divengono liberi di orientarsi verso le esigenze del mercato.
Dopo le riforme, la maggior parte del sostegno all’agricoltura viene erogato sotto forma di un pagamento unico per azienda, in forma disaccoppiata dalla produzione. Tuttavia alcuni pagamenti rimangono accoppiati fino al 2011 per particolari finalità (premio specifico per le piante proteiche, aiuto al riso, ecc.) o per le scelte dei Governi nazionali di mantenere alcune forme di disaccoppiamento parziale (parte accoppiata dell’ortofrutta trasformata, pagamenti accoppiati per lo zucchero).

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Trasferimento dei titoli

Il titolo all’aiuto è un diritto soggettivo, configurabile come un diritto di proprietà che si può trasferire o alienare in tutte le forme consentite: successione, affitto, vendita ecc.
Un aspetto importante da sottolineare è il fatto che la proprietà del titolo all’aiuto è disgiunta dalla terra che lo ha generato; infatti i titoli all’aiuto si possono utilizzare abbinandoli su qualsiasi particella di terreno, indipendentemente da quella di origine.
Un agricoltore che possiede un titolo all’aiuto è dunque proprietario di un diritto reale, analogo alla proprietà di un terreno. I titoli all’aiuto sono identificati univocamente con un codice che ne qualifica la tipologia ed il valore; la titolarità e l’identificazione dei titoli è inscritta ed individuabile nel Registro nazionale dei titoli.
I titoli possono essere trasferiti solamente da un agricoltore ad un altro; il trasferimento dei titoli è soggetto ad alcune regole e vincoli.
In Italia il trasferimento di titoli può avvenire su tutto il territorio nazionale, senza limitazioni tra Regioni.

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Aiuti accoppiati alle colture

La maggior parte del sostegno oggi è erogato sotto forma di pagamenti disaccoppiati. Alcuni pagamenti tuttavia erano rimasti accoppiati per particolari finalità (premio alla qualità del grano duro, premio specifico per le piante proteiche, aiuto alle colture energetiche ecc.) o per le scelte del Governo italiano di mantenere alcune forme di disaccoppiamento parziale (pagamenti supplementari dell’art. 69, parte accoppiata dei premi tabacco, pagamenti accoppiati per lo zucchero, aiuti all’ortofrutta destinata alla trasformazione).
L’health check obbliga al disaccoppiamento totale o all’abolizione di tutti i pagamenti accoppiati, nel periodo tra il 2010 e il 2012.
Nel 2010, cessano i seguenti pagamenti accoppiati (tab. 16):
– il premio alla qualità del grano duro (40 €/ha);
– l’aiuto per le colture energetiche (45 €/ha), che viene abolito senza disaccoppiamento, quindi senza generare un aumento del valore dei titoli;
– i pagamenti supplementari dell’articolo 69 del Reg. Ce 1782/2003, che vengono disaccoppiati;
– gli aiuti al tabacco, come previsto dalla riforma del 2004.
Nel 2010 rimangono in vigore gli altri aiuti accoppiati, che saranno disaccoppiati o aboliti entro il 2012.
Mentre i vecchi aiuti accoppiati vengono eliminati, se ne introducono alcuni nuovi con le scelte nazionali sull’articolo 68 del Reg. Ce 73/2009. Per le produzioni vegetali, essi riguardano cinque settori: la barbabietola, il tabacco, i seminativi al CentroSud, l’olivo e la Danae racemosa (tab. 16).

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Zootecnia, aiuti accoppiati

Nel 2010, nel settore zootecnico cessano i pagamenti supplementari dell’articolo 69 del Reg. Ce 1782/2003, che vengono disaccoppiati.
Mentre cessa l’articolo 69, sono stati introdotti alcuni nuovi sostegni accoppiati con le scelte nazionali sull’articolo 68. Per le produzioni animali, essi riguardano tre settori: latte bovino, carne bovina e ovicaprini (tab. 17).

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Modulazione e pagamenti

La modulazione consiste in una riduzione dei pagamenti diretti allo scopo di rafforzare gli stanziamenti della nuova politica di sviluppo rurale; la modulazione si applica alle aziende con più di 5.000 €/anno di pagamenti diretti (tab. 18).
La percentuale massima di modulazione, fino al 2008, era del 5%; dal 2009, con l’approvazione dell’health check, la modulazione è stata rafforzata, fino a giungere al 10% nel 2012. Agli importi superiori a 300.000 euro si applica, dal 2009, una riduzione aggiuntiva del 4%.
La modulazione non è una decurtazione del valore dei titoli, ma una riduzione dei pagamenti erogati e si applica al momento del pagamento.
La modulazione si applica a tutti i pagamenti, sia quelli del regime di pagamento unico sia quelli accoppiati.

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I massimali finanziari

Il Reg. 73/2009 assegna a ogni Stato membro un massimale nazionale di importi di riferimento (tab. 19). In questo modo l’Ue è in grado di stabilizzare la spesa destinata ai pagamenti diretti all’interno di un budget predefinito.
Il massimale complessivo è la somma dei massimali dei singoli pagamenti diretti che sono stati interessati dalla riforma:
– pagamenti ai seminativi, compreso il grano duro;
– aiuto alle leguminose da granella;
– aiuto al riso;
– aiuto alla produzione di sementi;
– pagamenti derivanti dai foraggi essiccati;
– premi della zootecnia bovina da carne;
– premi della zootecnia ovicaprina;
– premi ai produttori di latte;
– aiuti all’olio di oliva;
– premi al tabacco;
– plafond dello zucchero;
– aiuti all’ortofrutta trasformata;
– trasferimenti dall’ocm del mercato vitivinicolo.
Dalla tabella 19 è possibile osservare che i massimali di bilancio non sono rimasti costanti nel tempo, perché si sono susseguite varie riforme entrate in vigore gradualmente.

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La condizionalità

Il disaccoppiamento ha introdotto un sostegno completamente svincolato dalla produzione: per ottenere gli aiuti diretti gli agricoltori non devono più dimostrare di praticare una coltura o un allevamento.
Il pagamento integrale del sostegno è subordinato ad un unico requisito: il rispetto della condizionalità, che diviene un pilastro fondamentale della nuova Pac. In questo modo si raggiunge un obiettivo prioritario della nuova Pac: il rispetto di requisiti fondamentali in materia ambientale, di sicurezza alimentare, di benessere e salute degli animali e di buone condizioni agronomiche ed ambientali.

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Pac per il lattiero-caseario

La Pac per il settore lattiero-caseario ha subito importanti innovazioni negli ultimi due anni. L’Ue ha agito per superare il regime delle quote latte e liberalizzare il settore tramite lo smantellamento della maggior parte dei regimi di intervento (tab. 24).
Le quote latte sono state interessate da due importanti novità:
– la decisione dell’aumento del 2% delle quote latte a partire dal 1° aprile 2008;
– l’abolizione delle quote latte dal 1° aprile 2015, preceduta da un periodo transitorio in cui le quote saranno aumentate gradualmente dell’1% ogni anno dal 2009/10 al 2013/14 (+5% in totale).
L’Italia ha ottenuto l’anticipo alla campagna 2009/10 dell’intero 5% pari a 548.000 tonnellate.
Le modifiche alla Pac per il settore lattiero-caseario si sono intrecciate con un andamento di mercato molto altalenante; il 2007 ha fatto segnare un’impennata dei prezzi fino a marzo 2008 per poi scendere nel 20082009 ai livelli oiù bassi inferiori degli ultimi 10 anni.
Per questo motivo, le decisioni dell’Ue sono oggi fortemente contestate e da più parti si chiede una rivisitazione di tali scelte.

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La riforma del tabacco

Nell’aprile 2004, l’Ue con il Reg. Ce 864/2004 aveva riformato la Pac del settore del tabacco, in linea con le riforme degli altri settori (seminativi, zootecnia ecc.), introducendo il disaccoppiamento dei pagamenti diretti.La riforma è entrata in vigore gradualmente in due tappe (tab. 26):
– periodo transitorio: dal 2006 al 2009, per quattro anni, con un disaccoppiamento parziale al “40-60”: almeno il 40% dei premi per il tabacco confluisce nel regime di pagamento unico disaccoppiato; gli Statimembri possono aumentare la percentuale di disaccoppiamento; la restante parte è erogata come pagamenti accoppiati;
– a regime: dal 2010, l’aiuto sarà totalmente disaccoppiato dalla produzione: il 50% confluirà nel regime di pagamento unico e il rimanente 50% sarà utilizzato per finanziare programmi di ristrutturazione nel quadro della politica dello sviluppo rurale.
Per la fase transitoria, il Governo italiano, con il Decreto Mipaf n. 790/G1 del 29 luglio 2005, “Disposizioni per l’attuazione della Pac nel settore del tabacco”, ha optato per:
– il disaccoppiamento totale (100%disaccoppiato) in Puglia;
– il disaccoppiamento parziale (40% disaccoppiato e 60% accoppiato) nelle altre regioni tabacchicole.

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L’ocm vitivinicola

Nel dicembre 2007 è stata approvata la riforma dell’Ocm del settore vitivinicolo, giunta in porto dopo un lungo e complicatissimo negoziato. Le norme dell’Ocm del vino sono molto articolate e complesse, in quanto regolamentano in modo dettagliato tanti aspetti del settore: il potenziale viticolo, le misure di mercato, le pratiche enologiche, l’etichettatura, la promozione, il sostegno alla viticoltura con finalità paesaggistiche (tab. 29).

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L’ocm unica

Il quadro giuridico della Pac è profondamente mutato a seguito delle riforme adottate dal 2003 al 2009. In particolare dal 1° gennaio 2008, le ventuno Ocm esistenti sono state soppresse e sostituite da un unico regolamento (reg. Ce 1234/2007). Si tratta di un passaggio normativo molto importante, perché modifica radicalmente la struttura giuridica ed amministrativa degli interventi di mercato della Pac.

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Prospettive finanziarie

Il futuro della Pac è strettamente connesso al dibattito sulle nuove prospettive finanziarie dell’Unione europea per il periodo 2014-2018.
È un appuntamento molto importante perché definirà le risorse finanziarie dell’Ue e, quindi, anche della Pac.
I prossimi due anni sono dunque potenzialmente decisivi per il futuro dell’Europa e della Pac, per effetto dei numerosi avvenimenti in ambito Ue. Nei prossimi mesi si insedia la nuova Commissione europea; il Presidente è già stato designato, con la conferma del portoghese Manuel Barroso. Ci sarà invece il cambio del Commissario all’Agricoltura, in quanto l’attuale Commissaria Mariann Fischer Böel non sarà candidata.
Le decisioni sulle nuove prospettive finanziarie dovranno rispondere a domande quali:
– quanta spesa per l’Europa, in percentuali del Pil europeo dopo il 2013?
– quale contribuzione dei vari Stati membri al bilancio dell’Ue?
– quanta spesa per le diverse politiche comunitarie?
– e, soprattutto, ai nostri fini, quanta spesa per l’agricoltura?
La discussione sulle nuove prospettive finanziarie sarà condotta dai Capi di Governo, dai ministri dell’economia e delle finanze dell’Ue, che notoriamente sono molto critici nei confronti della Pac e del suo rilevante peso nel bilancio comunitario. C’è il rischio, quindi, che il dibattito porti ad un ridimensionamento della spesa agricola.

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Sviluppo rurale nell’health check

Lo sviluppo rurale, diventato con Agenda 2000 il “secondo pilastro” della Pac ha un’importanza sempre maggiore grazie alle nuove risorse attribuite tramite al meccanismo della modulazione. Con il Reg. Ce n. 1290/2005 sul finanziamento della Pac è stato introdotto un nuovo strumento: il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (Feasr), che costituisce l’unico fondo per la politica di sviluppo rurale.
Le risorse comunitarie per lo sviluppo rurale 2007-2013 ammontano a 69.750 milioni di € (a prezzi 2004).
Il secondo pilastro della Pac è stato fortemente penalizzato nell’accordo sul quadro finanziario 2007-2013, tant’è che la percentuale sul bilancio complessivo dell’Ue passa dal 8,7% del 2006 al 7,9% del 2013. Cosicché il secondo pilastro rimane ancora un “pilastrino” rispetto all’ammontare complessivo della Pac: l’81% delle risorse della Pac è destinato ancora al primo pilastro (pagamenti diretti e interventi di mercato) a fronte del 19% dello sviluppo rurale.
Tuttavia le risorse per lo sviluppo rurale sono destinate ad essere aumentate per effetto di due meccanismi:
– la modulazione, che trasferisce dal primo al secondo pilastro il 10% (a regime) dei pagamenti per gli agricoltori che percepiscono più di 5.000 € di pagamenti diretti;
– i trasferimenti di cotone e tabacco, derivanti dalle riforme delle relative Ocm, con fondi destinati alla ristrutturazione delle regioni interessate ai relativi cambiamenti della Pac.
Con i trasferimenti sopra accennati, le risorse dello sviluppo rurale tornano all’8,6%: una magra percentuale rispetto agli obiettivi della riforma Fischler che voleva incrementarli sensibilmente.

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