RIFORMA PAC. Post 2013, agricoltura bene pubblico

Nelle prime proposte รจ scongiurato il pericolo smantellamento. Nuovi obiettivi e sfide
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Il 17 novembre 2010 il commissario europeo Dacian Ciolos presenterà la comunicazione della Commissione sul futuro della Pac dopo il 2013. Si tratta di una tappa importante nel percorso che condurrà alla definizione della Pac per il periodo 2014-2020.

Pac post 2013: il calendario del processo decisionaleIl processo decisionale sarà lungo. Entro il 2011, saranno pubblicate le proposte legislative. Infine ci sarà l’approvazione definitiva della nuova Pac, attraverso l’adozione dei relativi regolamenti comunitari, presumibilmente tra luglio e settembre 2012 (tab. 1).

PRIME POSIZIONI NELLA UE
L’avvicinarsi dell’appuntamento del 17 novembre ha accelerato le prese di posizione e i primi orientamenti sul futuro della Pac. Il dibattito è entrato pienamente nel vivo.

In queste ultime settimane, sono state adottate e diffuse le proposte di alcuni autorevoli attori della politica agricola comunitaria.

Il Copa (organizzazioni agricole europee) e il Cogeca (cooperative agricole europee) avevano già presentato un documento a maggio 2010. Il Parlamento europeo aveva già approvato una Relazione nel luglio scorso.

Il 19-20 luglio 2010 si era svolta a Bruxelles la conferenza sulla Pac dopo il 2013, organizzata dalla Commissione europea, in cui erano emerse alcune indicazioni e in cui il commissario Dacian Ciolos aveva fatto un discorso con i primi orientamenti (vedi articolo).

Molti Stati membri hanno presentato i loro orientamenti e proposte. Su questo fronte, è molto importante il posizionamento di Francia e Germania che, a metà settembre, hanno presentato un documento comune sulla Pac del dopo 2013, che sarà destinato ad avere un ruolo importante nel dibattito, visto il peso politico dei due Paesi e lo sforzo di condivisione sulle scelte future. La posizione franco-tedesca potrebbe coalizzare intorno a sé anche altri Paesi, tra cui l’Italia.

IN ITALIA

Anche in Italia, cominciano ad emergere le prime prese di posizione. Le tre centrali cooperative (Confcooperative-Fedagri, Legacoop agroalimentare e Agci Agrital) – a luglio scorso – avevano diffuso un documento di riflessione e di proposte sul futuro della Pac. Nei primi giorni di ottobre, Cia, Confagricoltura e Copagri hanno presentato un proprio documento.

Il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, nel mese di settembre, ha diffuso un position paper dal titolo “Quale futuro per le politiche di sviluppo rurale post 2013?”, che fornisce spunti di riflessione della posizione italiana sul futuro della politica di sviluppo rurale. Manca tuttavia una proposta governativa italiana sulla visione complessiva della Pac post 2013.

NEL SEGNO DELLA CONTINUITÀ
Le proposte circolate finora sono tutte nel segno della continuità e con la richiesta di una Pac forte, che mantenga i suoi obiettivi storici, tenendo conto delle nuove sfide: beni pubblici, cambiamenti climatici, instabilità dei mercati.

Continuità, ma anche innovazione. Dai primi orientamenti si comprende che alcune scelte della nuova Pac sono inevitabili, come la soppressione dei pagamenti storici. In tutti i documenti emergono due nuovi temi: la remunerazione dei beni pubblici e gli strumenti per contrastare l’instabilità dei mercati.

Alla luce delle varie posizioni, vediamo con maggiore dettaglio gli orientamenti più probabili per la Pac dopo il 2013.

PAGAMENTI DIRETTI
Pagamenti diretti per stato membroI pagamenti diretti disaccoppiati rappresenteranno la principale forma di sostegno anche nel futuro della Pac, ma saranno erogati con nuovi criteri e scompariranno gli attuali riferimenti storici. Infatti gli attuali pagamenti disaccoppiati sono stati fissati secondo un periodo di riferimento storico: 2000-2002 per i seminativi e la zootecnia da carne; 1999-2002 per l’olio di oliva; 2004-2006 per l’ortofrutta; 2006 per il latte. Essi rappresentano una eredità del passato, che non coincide con le priorità attuali della Pac.

C’è un sostanziale accordo in tutte le proposte e in tutte le posizioni sull’idea che l’obiettivo generale della Pac debba essere il sostegno per la produzione di beni pubblici, ovvero di beni prodotti dall’agricoltura, che hanno valore per la collettività, ma che non sono remunerati adeguatamente sul mercato: paesaggio agrario, presidio territoriale, biodiversità, lotta al cambiamento climatico, conservazione dell’ambiente, sviluppo rurale, salubrità degli alimenti, benessere degli animali.

In altre parole, il sostegno della Pac non potrà più essere indifferenziato, come avviene attualmente, ma sarà legato all’effettivo vantaggio che l’agricoltore fornisce alla collettività, in base al tipo di azienda, al contesto socio economico, climatico e ambientale nel quale si trovano ad operare le aziende agricole.

Su questo tema c’è un sostanziale accordo fra tutte le posizioni: i pagamenti storici vanno superati e si passerà ad una sorta di regionalizzazione.
Il dibattito si sposta quindi su due livelli:
– i criteri per la fissazione del sostegno e il territorio di riferimento ovvero se avverrà a livello europeo, nazionale o regionale;
– la gradualità della sua introduzione ovvero se avverrà in una unica soluzione nel 2014 oppure se avverrà gradualmente.

NUOVI CRITERI PER I PREMI PAC
Quale sarà allora il nuovo criterio per assegnare i pagamenti diretti disaccoppiati? Il criterio principale sarà la superficie agricola: tuttavia questo criterio andrebbe a penalizzare fortemente i Paesi che hanno poca superficie agricola e un alto valore aggiunto per ettaro, come la Grecia, l’Olanda, il Belgio, la Germania e anche l’Italia, che attualmente hanno i valori di sostegno per ettaro più elevati (vedi grafico), a vantaggio dei Paesi con valori più bassi (Romania, Lettonia, Estonia, Lituania).

Un pagamento basato sulla superficie agricola a livello europeo significherebbe un importo di circa 200 euro/ha, quando attualmente l’Italia percepisce mediamente 300 euro/ha, mentre la Grecia – Paese con il più alto pagamento medio per superficie – percepisce 600 euro/ha e la Romania – Paese con il più basso pagamento medio per superficie – percepisce 40 euro/ha.

È evidente che il criterio della superficie agricola è insoddisfacente: non si può mettere sullo stesso piano un ettaro di pascolo irlandese e un ettaro di frutteto romagnolo o un ettaro di oliveto pugliese. Inoltre, alcuni Paesi sarebbero troppo penalizzati rispetto alla situazione attuale e non potrebbero accettare un cambiamento così drastico. Pertanto, tutte le proposte vanno alla ricerca di nuovi criteri di assegnazione dei pagamenti diretti; tra le varie ipotesi in discussione, c’è il criterio del lavoro (ovvero la densità di lavoro per ettaro) e quello del valore aggiunto.

Il dibattito su questo tema è molto acceso e, per trovare un equilibrio tra le varie posizioni, è probabile che i pagamenti diretti potrebbero essere rimodulati in più componenti:
– una parte (ridotta rispetto ai livelli attuali, ad esempio 100-200 euro/ettaro) erogata a tutti gli agricoltori;
– una parte riservata alle zone con svantaggi naturali, ad esempio la montagna e le zone svantaggiate; a tal proposito, c’è la proposta di portare le indennità compensative dal 2° al 1° pilastro;
– una parte, selettiva, in funzione del fabbisogno di lavoro o del valore aggiunto o di specifici comportamenti orientati alla fornitura di beni pubblici ambientali.

AGRICOLTORI E FILIERA AGROALIMENTARE
In molte proposte emerge una nuova richiesta per la Pac: il contrasto all’instabilità dei mercati e il miglioramento della posizione degli agricoltori nella filiera agroalimentare.

Gli strumenti della vecchia politica di garanzia (prezzi garantiti, dazi, sussidi all’esportazione, ammasso pubblico, quote, set aside, ecc.) hanno mostrato tutti i loro limiti e non sono più applicabili nella prospettiva futura. Tuttavia l’obiettivo della stabilizzazione dei prezzi e dei mercati rimane ancora attuale.

Anziché la vecchia politica di garanzia, si richiede di favorire gli strumenti di regolazione dei mercati gestiti direttamente dai produttori agricoli, attraverso la concentrazione dell’offerta, il miglioramento del rapporto tra produttori e primi acquirenti tramite la cooperazione, l’associazionismo, l’interprofessione.

I DUE PILASTRI DELLA PAC
Nonostante le ipotesi di superamento dei due pilastri della Pac, la maggior parte delle proposte vanno nella direzione di una riconferma dell’attuale assetto, ma con una forte complementarietà:
– il primo pilastro, come risposta alle grandi sfide comuni degli Stati membri dell’Ue;
– il secondo pilastro, per le esigenze delle filiere e del territorio. La modulazione verrà abolita.

NO A CONFINANZIAMENTO E RINAZIONALIZZAZIONE
Per ora tutte le proposte attribuiscono alla Pac un ammontare adeguato di risorse, senza drastici tagli rispetto alla situazione attuale. Il documento franco-tedesco, in particolare, ribadisce che la politica agricola deve rimanere una politica europea, senza cedere ai tentativi di rinazionalizzazione. Questo significa che – per ora – viene bocciata la proposta di cofinanziamento della Pac ovvero di una Pac finanziata in parte da Bruxelles ed in parte dagli Stati membri.

Il cofinanziamento tuttavia non dovrebbe essere visto come un pericolo, sia perché può recuperare gli inevitabili tagli del bilancio comunitario sia perché è giustificato dal carattere locale degli interventi (ad es. pagamenti selettivi per l’ambiente o per la filiera). Comunque il cofinanziamento, se ci sarà, dev’essere obbligatorio.

ALCUNI PUNTI FERMI
I primi orientamenti sulla nuova Pac avanzano nel segno della continuità. Nelle prime proposte è scongiurato il pericolo del suo smantellamento e della sua totale trasformazione. Tuttavia le prime proposte identificano in modo chiaro alcuni grandi cambiamenti, sia sul fronte degli obiettivi che degli strumenti della Pac.

Per quanto riguarda gli obiettivi, è inevitabile (ed anche giusto) che l’obiettivo generale della Pac sia il sostegno dei beni pubblici. I pagamenti disaccoppiati saranno mantenuti, ma profondamente riformati, con importi più bassi, omogenei a livello territoriale e selettivi.

Poi nella nuova Pac ci sarà il tema delle filiere. Per lo sviluppo rurale, si andrà verso una riconferma sulla base di una programmazione pluriennale, con priorità più chiare, ma anche con più flessibilità.


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