NUOVA PAC: Bruxelles comincia a plasmare la politica comunitaria 2014-2020

Proposte legislative a metà 2011. Decisioni finali entro il 2012
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Il primo atto ufficiale della nuova Pac 2014-2020 è stato emanato il 18 novembre 2010 (anziché il 17 novembre come annunciato precedentemente).
Da questo momento, è iniziato il percorso formale che porterà alle proposte legislative a metà 2011 e alle decisioni finali entro il 2012 (tab. 1).
Il documento pubblicato è una comunicazione della Commissione europea dal titolo "La politica agricola comune verso il 2020 Rispondere alle sfide future dell’alimentazione, delle risorse naturali e del territorio".
La riforma, secondo gli intenti della Commissione, deve essere coerente con gli obiettivi della strategia "Europa 2020", finalizzata a stimolare una crescita sostenibile, intelligente e inclusiva ed è volta a rendere il settore agricolo europeo più dinamico, competitivo ed efficace.
Belle parole, ma cosa significano in concreto?
Vediamo prima i nuovi obiettivi, poi i nuovi strumenti della Pac.

 

GLI OBIETTIVI
Il titolo della comunicazione individua le tre macrosfide (tab. 2):
– la sfida dell’alimentazione, che s’inquadra nelle sfide economiche generali dell’agricoltura, che deve rispondere all’obiettivo della sicurezza alimentare, in una situazione di volatilità dei prezzi e di crisi economica;
– le sfide ambientali, in particolare la gestione delle risorse naturali (terreno, biodiversità, acqua e aria) e le azioni a favore del clima (riduzione dell’emissione di gas serra);
– le sfide territoriali, per garantire la vitalità delle zone rurali e la diversità dell’agricoltura nell’Unione europea.
Gli obiettivi della nuova Pac presentano poche novità sostanziali rispetto alla Pac attuale, anche se si evidenziano alcune peculiarità (tab. 3):
– l’accento sull’alimentazione, che rivaluta un ruolo della produzione agricola che era rimasto nascosto nelle ultime riforme; la Commissione ricorda le stime della Fao che prevedono un incremento del 70% della domanda alimentare da qui al 2050;
– l’enfasi sulle azioni a favore del clima, che esprime la nuova priorità dell’Ue;
– il ruolo della diversità dell’agricoltura nell’Ue, che intende valorizzazione i diversi modelli agricoli dell’Europa, da quella di autosussistenza di alcune zone dell’Europa dell’Est (come la Romania, Paese di origine del commissario Ciolos) a quella moderna e industrializzata dell’Europa occidentale a quella delle produzioni tipiche e differenziate dell’area del Mediterraneo.

 

GLI STRUMENTI
Secondo l’ipotesi della Commissione la Pac manterrà una struttura in due pilastri, con diverse modifiche e spostamenti tra il primo e il secondo, e tre categorie di strumenti (fig. 1, tab. 4):
– pagamenti diretti;
– misure di mercato;
– sviluppo rurale.
Il primo pilastro include i pagamenti diretti e le misure di mercato, in cui le norme sono chiaramente definite a livello dell’Ue; il secondo pilastro comprende misure pluriennali di sviluppo rurale, in cui il quadro di opzioni è fissato a livello dell’Ue ma la scelta finale dei regimi spetta agli Stati membri o alle regioni nell’ambito di una gestione congiunta. Di fatto si ripropone l’attuale impalcatura della Pac, quindi la proposta di Ciolos non va nella direzione del superamento dei due pilastri, come veniva ipotizzato in alcune proposte.
Anche se la struttura della nuova Pac non è rivoluzionaria, i cambiamenti sono molteplici: pagamenti diretti più equi (ovvero più uniformi), sostegno maggiormente orientato verso gli agricoltori attivi, strumenti di mercato semplificati, nuovi strumenti per migliorare il funzionamento della catena alimentare; politica di sviluppo centrata sull’innovazione, la competitività, il cambiamento climatico e che include anche la gestione del rischio.

 

PAGAMENTI DIRETTI
I pagamenti diretti disaccoppiati rimangono la principale forma di sostegno all’agricoltura, ma con notevoli cambiamenti.
La comunicazione sottolinea l’importanza di ridistribuire, riformulare e rendere più mirato il sostegno, con l’attribuzione di pagamenti diretti sulla base di criteri oggettivi ed equi, facilmente comprensibili per il contribuente.
I nuovi criteri dovrebbero essere sia economici (data la funzione di "sostegno al reddito" propria dei pagamenti diretti) che ambientali (per tener conto dei beni di pubblica utilità forniti dagli agricoltori), e il sostegno dovrebbe essere maggiormente orientato verso gli agricoltori attivi.
Questa è una reale novità nella Pac; il concetto di agricoltore attivo non è ben definito, ma sta a significare che i pagamenti diretti devono essere erogati con priorità agli agricoltori professionali.
La distribuzione deve essere più equa, in modo fattibile sotto il profilo economico e politico, prevedendo un margine di transizione per evitare gravi perturbazioni.
In altre parole, la Commissione propone la uniformità dei pagamenti diretti (regionalizzazione), ma anche una gradualità nel processo di uniformazione. Ovvero non sarà il 2014 l’anno in cui scompaiono i pagamenti storici, ma ci sarà un avvicinamento graduale ai pagamenti uniformi.
Questo sostegno, che viene definito pagamento diretto disaccoppiato di base, dovrebbe essere uniforme per regione, fondato su titoli trasferibili ed attivabili su superficie agricole ammissibili.
C’è la possibilità di introdurre un massimale (tetto) ai pagamenti diretti erogati a singole grandi aziende.
Al pagamento di base si aggiungono, altre tre tipologie di pagamenti diretti, erogati ad ettaro per incentivare un’agricoltura più verde (greening degli aiuti diretti):
– un pagamento ambientale (obbligatorio), commisurato ad azioni supplementari che vadano oltre le norme di base della condizionalità (ad es. la copertura vegetale, la rotazione dei seminativi, il pascolo permanente o il setaside ecologico);
– un pagamento per vincoli naturali specifici (definiti a livello dell’Ue) e importi complementari versati tramite le misure di sviluppo rurale;
– un’opzione limitata di pagamento "accoppiato" per alcune forme di agricoltura particolarmente sensibili (simile all’attuale articolo 68).

 

MISURE DI MERCATO
Due tipologie di interventi saranno alla base delle nuove misure di mercato della Pac:
– intervento pubblico e aiuto all’ammasso privato;
– azioni per il funzionamento della catena alimentare.
Le misure di mercato, come l’intervento pubblico e l’aiuto all’ammasso privato, attualmente già presenti nella Pac, vengono mantenute.
Ciò non vuol dire il ritorno alla vecchia Pac degli anni 1960-1990.
La Commissione precisa che, benché tali meccanismi di mercato costituissero gli strumenti tradizionali della Pac, le successive riforme hanno potenziato l’orientamento al mercato dell’agricoltura dell’Ue riducendo queste misure a "reti di sicurezza", al punto che le scorte pubbliche sono state praticamente eliminate.
Mentre ancora nel 1991 le misure di mercato rappresentavano il 92% della spesa della Pac, solo il 7% del bilancio Pac è stato loro destinato nel 2009. Quindi la nuova Pac non torna indietro.
Le misure di intervento pubblico e aiuto all’ammasso privato saranno mantenute come “reti di sicurezza”, con una rivisitazione delle norme finalizzata alla loro razionalizzazione e semplificazione.
La vera novità sono le nuove azioni che la Commissione propone per migliorare il funzionamento della catena alimentare.
Questa tipologia di intervento più volte annunciata rimane tuttavia priva di contenuti operativi e, per ora, resta un auspicio, in quanto non vengono citati gli strumenti operativi per attuarla.

 

SVILUPPO RURALE
La politica di sviluppo rurale viene confermata nell’ambito del 2° pilastro della Pac, ma subisce un certo ridimensionamento.
Non si parla più che lo sviluppo ruarle debba diventare il principale strumento nell’ambito della Pac e scompare la modulazione che – per 10 anni – aveva avuto il ruolo di trasferire risorse dal 1° al 2° pilastro. La Commissione ribadisce il ruolo della politica di sviluppo rurale che ha permesso dirafforzare la sostenibilità economica, ambientale e sociale del settore agricolo e delle zone rurali.
Inoltre afferma la necessità di integrare in tutti i programmi le nuove sfide in materia di ambiente, cambiamento climatico e innovazione.
Si attira l’attenzione sull’importanza delle vendite dirette e dei mercati locali, nonché sulle esigenze specifiche dei giovani agricoltori e di coloro che iniziano l’attività.
L’approccio Leader verrà confermato ed ulteriormente integrato nella politica di sviluppo rurale.
Ai fini di una maggiore efficacia si propone di adottare una strategia più basata sui risultati, se del caso con obiettivi quantificati.
In altre parole, si vuole superare la forte connotazione burocratica dell’attuale politica di sviluppo rurale, per mirare più ai risultati che alle procedure.
Uno dei nuovi elementi della futura politica di sviluppo rurale dovrebbe essere un pacchetto di strumenti per la gestione dei rischi che contribuiscano ad affrontare in modo più efficace le incertezze dei mercati e l’instabilità dei redditi.
Gli Stati membri dovrebbero poter disporre di opzioni per far fronte ai rischi legati alla produzione e al reddito, con possibilità che vadano da un nuovo strumento di stabilizzazione dei redditi compatibile con il Wto a un sostegno rafforzato agli strumenti assicurativi e ai fondi comuni.
La gestione del rischio nel 2° pilastro attualmente nell’Articolo 68 è un‘assoluta novità che presuppone, da un lato, l’importanza di questo strumento, ma anche l’incapacità di attivare misure orizzontali e diffuse a livello comunitario.

 

LE TRE OPZIONI
Dopo aver esaminato gli obiettivi e gli strumenti, la Commissione delinea tre opzioni per il futuro orientamento della nuova Pac:
1) cambiamenti graduali per ovviare alle carenze più urgenti della Pac; 2) rendere la Pac più ecologica, equa, efficiente ed efficace;
3) smantellamento della Pac ovvero abbandono delle misure di sostegno al reddito e delle misure di mercato per concentrare l’azione sugli obiettivi in materia di ambiente e cambiamento climatico.
Si tratta di una discussione piuttosto accademica e superflua, visto che la Commissione indica chiaramente la seconda opzione come quella più percorribile. In altre parole, non ci sarà né lo smantellamento della Pac né una riforma graduale, ma una trasformazione verso nuovi obiettivi e nuovi strumenti.

 

CONTINUITÀ E CAMBIAMENTO
La nuova Pac procede nel segno della continuità: è scongiurato il pericolo del suo smantellamento e della sua totale trasformazione.
Ciò non vuol dire che rimarrà tutto invariato: la Commissione identifica in modo chiaro alcuni grandi cambiamenti, sia sul fronte degli obiettivi che degli strumenti.
Per quanto riguarda gli obiettivi, la nuova Pac va nella doppia direzione del sostegno al reddito e del sostegno ai beni pubblici (remunerare i servizi collettivi che gli agricoltori forniscono alla società).
Un’altra reale novità è il concetto di riservare il sostegno ai soli agricoltori attivi.
I pagamenti disaccoppiati saranno mantenuti, ma profondamente riformati, con importi più bassi, omogenei a livello territoriale e selettivi. Non ci saranno più aziende che sopravvivono solamente con il sostegno della Pac.
Nella nuova Pac ci sarà il tema del funzionamento delle filiere, ma è ancora troppo evanescente dal punto di vista della portata operativa.
La politica di sviluppo rurale non avrà la stessa enfasi del passato; si andrà verso una riconferma sulla base di una programmazione pluriennale, con priorità più chiare, ma anche con più flessibilità.

 

 


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