DIBATTITO APERTO SUL FUTURO DELLA PAC

Riforme. A settembre i primi orientamenti della Commissione. Lo scenario delle ipotesi
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L’ultima riforma, Health check, ha di fatto mantenuto lo status quo della Pac fino al 2013, rinviando al 2014 ogni cambiamento radicale. Le norme e gli stanziamenti finanziari della Pac sono quindi chiaramente fissati fino al 2013 e l’agricoltore può quindi contare su finanziamenti e regole certe per altri quattro anni. Acquisita la partita della Pac fino al 2013, occorre già pensare al futuro; infatti è già decollato il dibattito (lungo e difficile) che dovrà disegnare la Pac per il periodo 2014-2020.

Il primo appuntamento sarà la verifica del bilancio complessivo dell’Unione europea, che interesserà profondamente il futuro della Pac, in quanto verranno messe in discussione le dotazioni finanziarie ad essa assegnate.

Questo percorso si inserisce nel quadro dei grandi cambiamenti politici ed istituzionali dell’Unione europea.

POLITICA E ISTITUZIONI
Il 2009 è stato un anno ricco di novità per l’Unione europea, caratterizzato dai grandi avvenimenti politici che hanno ridisegnato tutti i livelli istituzionali:
– le elezioni europee e l’elezione del nuovo Presidente del Parlamento europeo Jerzy Buzek (polacco);
– la ratifica del Trattato di Lisbona;
– la nomina del Presidente permanente dell’Ue Herman Van Rompuy (belga);
– la nomina del Ministro degli Esteri permanente Catherine Ashton (inglese);
– la nomina della nuova Commissione europea e del suo Presidente Manuel Barroso (portoghese).

Il processo di rinnovamento delle Istituzioni comunitarie si è concluso nel mese di febbraio 2010, con l’effettiva presa di servizio della nuova Commissione europea, composta da 27 commissari.

Per l’agricoltura, ci saranno molte novità dal punto di vista politico. Innanzitutto il nuovo Commissario europeo, il rumeno Dacian Ciolos¸, ex-ministro dell’agricoltura della Romania, che sostituisce la danese Mariann Fischer Boel.

I cambiamenti riguardano anche le procedure istituzionali. Con il Trattato di Lisbona, le future decisioni sulla Pac saranno adottate con la procedura della codecisione tra Consiglio e Parlamento europeo. Per questo motivo, oltre al Consiglio e al Commissario all’Agricoltura, una responsabilità istituzionale fondamentale sarà affidata al Parlamento europeo, ed in particolare alla Commissione Agricoltura, presieduta con Paolo De Castro, che svolgerà un ruolo decisivo nel futuro del dibattito sulla Pac.

2010, ANNO DECISIVO
I grandi cambiamenti politico-istituzionali hanno, di fatto, rallentato il processo decisionale dell’Unione europea; infatti, il 2009, è stato un anno di transizione, dedicato al processo di rinnovamento dei livelli istituzionali, piuttosto che al ridisegno delle politiche.
Dopo un anno di stallo, la ripartenza delle politiche comunitarie sarà rapidissima, con le Istituzioni europee completamente rinnovate e pronte a prendere importanti decisioni per il futuro.
Pertanto, i prossimi mesi saranno decisivi anche per il futuro della Pac. Fin da subito, saranno affrontati congiuntamente due importantissimi temi:
– le prospettive del bilancio finanziario dell’Ue per il periodo 2014-2020;
– il futuro della Pac post-2013.
I due temi sono strettamente legati fra loro.

IL BILANCIO DELL’UE
Le decisioni sulle prospettive del bilancio comunitario dovranno rispondere ad alcune domande: quanta spesa per l’Europa dopo il 2013? quale contribuzione al bilancio tra i Paesi? E soprattutto: quanta spesa per l’agricoltura?

La discussione sul bilancio sarà condotta dai capi di Governo e dai ministri dell’Economia e delle Finanze dell’Ue, che notoriamente sono molto critici nei confronti della Pac e del suo rilevante peso nel bilancio comunitario (fig. 1). C’è il rischio, quindi, che le scelte sul bilancio portino ad un ridimensionamento della spesa agricola.

Il futuro della Pac dipenderà quindi dal dibattito sul futuro del bilancio dell’Ue.

NESSUNA UFFICIALITÀ
Per quanto riguarda la Pac, l’Ue dovrà rispondere ad alcune domande specifiche per l’agricoltura: quali obiettivi deve perseguire la nuova Pac? Quali strumenti sono più coerenti al raggiungimento degli obiettivi? Chi finanzierà la Pac, tra l’Ue e gli Stati membri?

Finora non ci sono documenti o prese di posizione ufficiali che possono far comprendere gli elementi del futuro della Pac. Ma le critiche nei confronti della Pac sono frequenti, soprattutto per la spesa molto rilevante nel budget dell’Ue, pari al 42% (fig. 1).

È troppo presto definire i dettagli o la portata della futura riforma. Le prime indicazioni possono essere tratte solamente da un documento che il Presidente Barroso ha presentato per la sua candidatura e dalle prese di posizione di accademici, politici, organizzazioni agricole europee. Secondo tali orientamenti l’Ue dovrà perseguire due obiettivi: fare fronte alle nuove sfide e concentrare le spese laddove queste portano a un maggiore “valore aggiunto”, attraverso una riduzione significativa della parte globale di budget Ue, destinato all’agricoltura, in modo da liberare le risorse per le nuove priorità dell’Ue.
Questi primi orientamenti sul futuro del bilancio dell’Ue non sono favorevoli per l’agricoltura.

Tenendo conto di tutte le variabili è dunque arduo ipotizzare come potrà essere la Pac del post-2013, ma si può comunque delineare l’acceso dibattito in corso, che lo stesso Presidente Barroso ha dichiarato di volere “senza tabù”, con un riferimento implicito alla Pac poiché essa, e la sua difesa (anche in termini di peso finanziario), è da molti considerata il “tabù” per eccellenza dell’azione comunitaria.

Questo dimostra come la Commissione voglia lasciare aperta la possibilità di un intervento profondo, sia negli strumenti che nel budget.

QUANTA SPESA PER LA PAC?
In ogni caso, si può ragionevolmente concordare che ogni riforma della Pac successiva al 2013 sarà sostanzialmente budget driven, cioè guidata dall’esigenza primaria di ridurre il peso della Pac sul bilancio comunitario.

La spesa della Pac, attualmente al 42% del bilancio comunitario, sarà ridotta; la discussione si concentra sull’entità della riduzione. Che il settore agricolo parta da una posizione di svantaggio nel dibattito sul bilancio dell’Ue era noto e non è la prima volta che capita.

Infatti, dal 1993, anno in cui la spesa per la Pac ha raggiunto il suo massimo storico (0,66% del PIL dell’Ue), ad oggi, la percentuale di spesa sul PIL è sempre diminuita, giungendo allo 0,43% (fig. 2).

Anche nel 1999, in sede di approvazione di Agenda 2000, e nel 2004, in occasione del bilancio finanziario 2007-2013, l’agricoltura era a rischio di ridimensionamento. Alla prova dei fatti, tuttavia, l’agricoltura è riuscita a difendere le proprie posizioni e ancora oggi è la seconda politica più importante dell’Ue.

QUALE SPESA PER LA PAC?
I primi orientamenti, emersi nel dibattito iniziato di questi ultimi mesi, hanno messo in evidenza i seguenti elementi.

I pagamenti diretti potrebbero essere mantenuti, pur  concentrandosi maggiormentesulla fornitura di beni pubblici (sicurezza e qualità alimentare, agricoltura sostenibile e cambiamento climatico).

L’unica decisione certa, su cui concordano tutte le posizioni, è la trasformazione del Pagamento Unico Aziendale, che non sarà più pagato in funzione dei livelli di produzione storici, perché rappresentano un modello sempre più difficile da giustificare. Queste scelte dovrebbero implicare una riduzione dei pagamenti diretti e, a tal proposito, potrebbe entrare in gioco il cofinanziamento degli aiuti diretti con contributi nazionali.

Altro elemento condiviso riguarda la necessità di concentrare le spese della Pac su alcuni obiettivi prioritari: sviluppo rurale, cambiamenti climatici, ambiente, biodiversità.

La Pac quindi si conferma sempre meno come politica settoriale, ma sempre più come politica ambientale e territoriale, finalizzata a mantenere gli effetti positivi della presenza dell’agricoltura.

Dal punto di vista settoriale, si parla di un rafforzamento della competitività e della modernizzazione dell’agricoltura, sia dal punto di vista dell’efficienza produttiva sia dal punto di vista della crescita del potere di mercato lungo la filiera.

In merito allo sviluppo rurale, il documento precisa Barroso che potrà essere sviluppato come strumento per la diversificazione delle attività e l’offerta dell’occupazione nelle zone rurali.

Una grande discussione riguarderà il futuro della politica dei mercati agricoli; ad oggi, prevale l’orientamento di trasformare gli ultimi residui d’intervento sul mercato in reti di sicurezza, quindi in una politica di mercato molto blanda, con l’aggiunta di eventuali nuovi strumenti per l’assicurazione del rischio di mercato.

I TEMPI

In merito al calendario, per il 2° semestre 2010 è attesa la Comunicazione della Commissione riguardante le prossime prospettive finanziarie, in cui saranno contenuti anche i primi elementi sul futuro della Pac, cui farà seguito il periodo di consultazione pubblica. Nel corso del 2011 saranno presentate le proposte legislative e, dopo circa un anno di negoziati, entro la fine del 2012, è prevista la definizione del nuovo quadro giuridico.

Di fronte a questa situazione, gli imprenditori agricoli chiedono insistentemente di conoscere il futuro della Pac.

In realtà, oggi il problema maggiore per l’imprenditore non è la Pac, ma il mercato in continua evoluzione e i prezzi in continua fluttuazione. L’imprenditore vorrebbe che la Pac svolgesse un maggiore ruolo di tutela e protezione dalle crisi di mercato. L’amara realtà è che non esiste una politica agricola risolutiva in situazioni di crisi grave e l’intervento pubblico mostra tutti i suoi limiti soprattutto nelle fasi di forte crisi dei prezzi come quella attuale.


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